Os tipos de relações funcionais

Já analisámos nas aulas práticas e teóricas a estrutura da organização administrativa portuguesa mas importante, agora numa fase, será analisar quais as relações que se estabelecem entre os vários órgãos administrativas de uma pessoa colectiva, ou seja, ter uma perspectiva das relações que se desenvolvem internamente (relações intrapessoais), e as relações entre os órgãos de pessoas colectivas distintas (relações interpessoais). Reza o artigo 199º, alínea d) da CRP que compete ao Governo, como órgão superior da administração pública e no exercício da sua função administrativa “Dirigir os serviços e a actividade da Administração directa do Estado, civil e militar, superintender na Administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e a Administração autónoma”. Daqui decorrem os três tipos de relações administrativas principais, a hierarquia, a superintendência e a tutela do governo. Vamos agora, examinar cada uma dessas mesmas relações.

Hierarquia:

A hierarquia apresenta-se como a relação principal na Administração Directa do Estado ([1]), segundo o Professor Freitas do Amaral esta relação pode ser definida como o “modelo de organização administrativa vertical constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vinculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de obediência.”A hierarquia pressupõe assim:

1.     A existência de dois ou mais órgãos;

2.     Com atribuições comuns:

3.     Existência de um vínculo jurídico constituído pelo poder de direcção e pelo dever de obediência.

O poder típico da relação de hierarquia é o poder de direcção que consiste na emanação de comandos vinculativos a todos os órgãos subordinados. Estes comandos podem ser:

1.       Ordens: quando são específicos para uma determinada situação concreta e individualizada;

2.       Instruções: quando gozam de aplicação generalizada e abstracta para situações futuras.

Assim, podemos concluir que o poder de direcção consiste no poder do superior hierárquico emanar comandos vinculativos sobre todas as áreas de competência do seu subalterno, funcionando assim como um limite ao poder discricionário do subalterno.

No entanto, coexistem ainda ao lado do poder direcção outros poderes ao superior hierárquico sendo estes:

Ø  Poder de supervisão;

Ø  Poder de inspecção;

Ø  Poder disciplinar;

Ø  Poder de decidir recursos;

Ø  Poder de decidir conflitos de competência

Correlativamente ao poder de direcção temos o dever de obediência do subalterno, previsto no artigo 271º CRP, este dever apenas existe se verificados três requisitos:

1.       Ordem tem de emanar do legítimo superior hierárquico;

2.       Tem de ser dada em matéria de serviço;

3.       Tem de cumprir a forma legal exigida.

Apenas no caso de todos os requisitos estarem preenchidos estamos perante um dever de obediência, caso contrário o subalterno não terá de acatar a ordem pois não lhe será aplicada qualquer sanção. Um exemplo deste caso será quando a ordem ou instrução dada implique a pratica de um crime (artigo 271º, numero 3 CRP).

No entanto cabe questionar o que sucede nos casos em que essa ordem é ilegal, será que o dever se mantém? A resposta para esta questão pode ser encontrada nos números 1 e 2 do artigo 271º CRP. Reza o número 1 que aquele que não cumpra as ordens é responsabilizado civil, criminal e disciplinarmente tanto pelas acções mas no número 2 e feita uma ressalva importante é que nos casos em que o subalterno considere existir alguma razão plausível para não acatamento dessa mesma ordem e, desta forma dela reclame ou exija a sua transmissão ou confirmação por escrito, a CRP prevê aqui a exclusão da sua responsabilidade a título excepcional. No entanto parece que podemos concluir que este dever se mantém, o que acontece e que nestes casos se o subalterno tomar as providencias enunciadas seja excluída a sua responsabilidade.

Superintendência:

A superintendência pode ser definida como o poder que conferido ao Estado ou a outras pessoas colectivas de fins múltiplos, por exemplo as autarquias locais, de definir objectivos e conduzir a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência, referimo-nos aqui aos institutos públicos e as empresas públicas.

A superintendência apenas existe quando a lei expressamente prever ou seja não pode ser presumida. Podemos concluir assim que a superintendência é o poder conferido ao Estado para que este, no âmbito da administração indirecta mantenha um controlo sobre os institutos. Outra nota importante e que na administração indirecta, alem da superintendência também coexiste a tutela.

Tutela:

A tutela pode ser definida como o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de uma outra pessoa colectiva pública, com o fim de assegurar a legalidade e o mérito das suas actuações. Assim para estarmos perante uma relação de tutela e necessário verificar-se as seguintes condições:

1.       Existência de duas pessoas colectivas distintas – pessoa colectiva tutelada e pessoas colectiva tutelar);

2.       Necessidade actuação por parte de pessoas colectiva tutelar no sentido de assegurar o cumprimento da lei por parte da pessoa colectiva tutelada

A tutela pode ser de vários tipos, assim:

1.       Tutela de legalidade: consiste no poder de controlo da legalidade das decisões das entidades tuteladas, isto é, verificar se as suas decisões são ou não conformes à lei;

2.       Tutela de mérito: consiste no poder de controlar o mérito das decisões administrativas, isto é, saber se a decisão é ou não conveniente de acordo com critérios administrativos, financeiros e técnicos:

3.       Tutela integrativa: consiste no poder de aprovar (a posteriori) ou autorizar (a priori) os actos da entidade tutelada;

4.       Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizar a organização e o próprio funcionamento dessas entidades;

5.       Tutela sancionatória: consiste no poder de aplicação de sanções em caso de irregularidades cometidas pelas entidades em causa;

6.       Tutela revogatória: consiste no poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada, este tipo de tutela só existe nos casos expressamente previstos na lei;

7.       Tutela substitutiva: consiste no poder da entidade tutelar suprimir omissões da entidade tutelada praticando em seu nome actos que deveriam ser por esta ultima praticados e que por alguma razão não foram, a entidade tutelar age assim em nome da tutelada.

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([1]) Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo” Vol. I 3º edição Almedina paginas 806 e seguintes.