Com
este post, pretendo expor como é hoje no nosso Sistema Administrativo, a
organização dos seus serviços públicos, dando especial relevância á Organização
Vertical (seguindo Freitas Do Amaral) ou Hierarquia Administrativa (seguindo
Vasco Pereira Da Silva).
Assim, os serviços públicos podem ser
organizados a partir de 3 critérios:
- Organização
Horizontal, diz respeito à distribuição dos serviços pelas várias pessoas coletivas,
e à respectiva especialização dos serviços tendo em conta o tipo de atividade a
desempenhar. É portanto uma organização em razão da matéria e do fim do serviço
público em questão.
- Organização
Territorial, que se refere à distinção entre serviços centrais e
periférico, consoante a sua localização em áreas de maior ou menor actuação
nacional.
- E por fim, como disse, a Organização
Vertical, que alude à estrutura hierárquica dos serviços em virtude de se
relacionarem entre si em termos de supremacia ou subordinação.
Na perspectiva de MARCELLO CAETANO, a hierarquia dos serviços públicos “consiste
em unidades que compreendem subunidades de um ou mais e graus que podem
agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respectivos
chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto”. Acrescenta, que em
cada departamento há um chefe superior acompanhado de vários chefes subalternos
pelos quais são repartidas tarefas e responsabilidades tendo em conta o escalão
em que estão colocados. Marcello Caetano concluí com “ o poder típico da
superioridade na ordem hierárquica é o poder de direcção, a que corresponde
para o subalterno o dever de obediência”.
Por outro lado, FREITAS DO
AMARAL, defende que Hierarquia “ é o
modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais
órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que
confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de
obediência”.
Podemos
referir que o modelo hierárquico caracteriza-se pelos seguintes factores: Existência
de um vínculo entre dois ou mais órgãos administrativos (pois que tem de haver
um órgão superior, e um órgão subalterno); Atribuições comuns entre os elementos
da hierarquia ( visto que todos os órgãos devem actuar para a prossecução de
atribuições comuns) e por fim, é imprescindível a existência de um vínculo jurídico
constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência (O típico vinculo
jurídico subjacente À relação hierárquica entre o superior e o subalterno). Quanto
a este último factor podemos salientar, que a vontade do superior tem, em
regra,
mais força jurídica do que a do subalterno. No entanto o superior não pode
dispor desta, pois que o subalterno tem
liberdade suficiente para decidir , se obedece ou não às ordens do superior,
ainda que a desobediência lhe possa acarretar sanções.
Passo agora a enunciar as
modalidades da hierarquia, que se subdivide em hierarquia interna e externa.
A Hierarquia interna, consiste na diferenciação entre superiores e subalternos,
onde existem de superioridade e
subordinação entre agentes administrativos.
O
exercício do comando não é atribuído unicamente ao chefe supremo do
serviço,
mas é também repartido pelos principais
subalterno. A chefia é exercida por actos
puramente internos, como ordens escritas ou verbais ou instruções.
Quanto a Hierarquia externa,
esta surge no quadro da pessoa colectiva
pública. Está em causa, uma hierarquia de órgãos, onde os subalternos, não se
limitam a desempenhar actividades, mas praticam
actos administrativos externos, que se projectam na esfera jurídica de outros sujeitos
de direito, podendo atingir particulares.
Agora relativamente ao conteúdo
propriamente dito da hierarquia administrativa, interessa-nos abordar os Poderes
do Superior e os Deveres do Subalterno.
Começando pelos Poderes do
superior, estes são
essencialmente três: O Poder de Direcção
(consiste na faculdade do superior dar ordens e instruções em matéria de serviço, ao subalterno, sendo que a
respectiva eficácia é meramente interna.
Devemos salientar que o poder de direcção não carece de consagração legal
expressa, pois que é um poder inerente ao desempenho das funções da chefia); O Poder
de supervisão ( Assenta na capacidade do superior revogar ou suspender os
actos administrativos praticados pelo subalterno, quer por sua iniciativa ou em consequência de recurso hierárquico
perante ele interposto pelo interessado. A revogação dos actos praticados pelo
subalterno esta dependente do grau maior ou menor de desconcentração
estabelecida por lei e, portanto, das competências próprias ou delegadas que o
subalterno legalmente detenha); por
último O poder disciplinar ( Passa pela
aptidão do superior poder punir o subalterno, através de sanções previstas na
lei em virtude das infrações à disciplina da função pública cometidas).
Existem outros poderes que podem ser integrados na competência dos
superiores hierárquicos, mas que tem sido uma discussão acesa na doutrina, pelo
que as opiniões tem divergido. Ainda assim, são eles: Poder de inspecção (fiscalização por
parte do Superior, do comportamento dos subalternos e o funcionamento dos
serviços); Poder de decidir os recursos (o superior reapreciar os casos decididos pelos subalternos, tendo como opção
confirmar ou revogar os actos ), Poder de substituição ( O superior poderá
exercer legitimamente competências conferidas ao subalterno). Poder de
decidir conflitos de competência (O superior pode declarar, em caso de
conflito entre subalternos seus, a qual deles pertence a competência).
Estes três requisitos têm causado alguma discussão na doutrina quanto
à questão de se saber se, a ordem/instrução dada pelo superior, ainda que preencha
os referidos requisitos, se for intrinsecamente ilegal, deverá ou não subalterno
obedecer á mesma?
Seguindo uma corrente mais hierárquica,
defendida por OTTO MAYER, o dever de
obediência é imperativo, não podendo o subalterno ter o direito de interpretar ou questionar a
legalidade das decisões do superior. Verificando-se o contrário, seria pôr em
causa a Hierarquia Administrativa.
Optando pela corrente legalista,
defendida por Santi Romano ou João Tello de Magalhães Collaço, estes autores admitem
não existir dever de obediência em relação a ordens julgadas ilegais. Quanto a FREITAS
DO AMARAL, parece defender a corrente
legalista mas numa orientação moderada, segundo o que dispõe o 271º/2 e 3 da
CRP.
Há
portanto, dever de obediência nos casos em que as ordens/instruções sejam
emanadas do superior hierárquico, em objecto de serviço e com a forma legal, e quando
o cumprimento das mesmas, exija a prática de qualquer crime (artigo 271º/3 CRP)
ou quando provenham de acto nulo (artigo 134º/1 CPA).
Para Freitas do Amaral, “o dever de obediência a ordens legais é, na
verdade, uma excepção
ao princípio da legalidade, mas uma excepção que é legitimada pela própria CRP”.
Magda Pereira Cardoso
Nº21928
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