Princípio da Legalidade. Breve Apontamento.

O princípio da legalidade é a pedra basilar sobre a qual assentam o Estado de Direito Democrático e ao qual se subordina a actuação da Administração Pública. Este surge consagrado no artigo 3.º CPA como reflexo do disposto no artigo 262.º, n.º 2 CRP.

Tal como aponta MARCELO REBELO DE SOUSA o princípio da legalidade é geralmente decomposto em duas dimensões distintas. Por um lado, a preferência de lei que se traduz no facto de a actuação jurídico-administrativa se encontrar subordinada à lei, não a podendo contrariar. Por outro, a segunda dimensão que pode ser retirada do princípio da legalidade é a da reserva de lei. Mais do que a mera não contrariedade ao bloco de legalidade, é exigida à actuação administrativa que tenha sempre por base uma norma jurídica que habilite essa mesma actuação.

A necessidade dessa norma de permissão expressa acaba por limitar de forma assinalável o escopo de competência e o campo de actuação que é conferido à Administração Pública. Como conclui MÁRIO AROSO DE ALMEIDA a “lei não é apenas o limite mas o pressuposto e o fundamento de toda a atividade administrativa pelo que não existe Administração Pública, nem exercício da função administrativa, sem lei, sem norma legal que o fundamente”.

Mas esta dimensão do princípio da legalidade em que se traduz a reserva de lei que constitui o fundamento da actuação da Administração Pública é, por sua vez, decomposta em dois corolários distintos. Por um lado a necessidade da existência de precedência de lei, porquanto não bastará que o fundamento normativo exista per si, esse fundamento terá que ser, de um ponto de vista cronológico, anterior. Por outro lado, exige-se a existência de um reserva de densificação normativa, que “exprima a necessidade de o mesmo fundamento jurídico-normativo possuir um grau de pormenorização suficiente para permitir antecipar adequadamente a actuação administrativa em causa”. Se a reserva de lei se bastasse com a existência de uma norma anterior, a chamada norma habilitante (uma vez que habilita, isto é, confere legitimidade de actuação administrativa) poderia muito bem ser uma norma meramente formal, destituída de conteúdo, o que no limite levava a que a administração pudesse fazer tudo.

Imagine-se que a Lei orgânica da PSP continha a seguinte disposição:

“Os agentes da PSP podem tomar todas as medidas que entendam necessárias, quando julguem que elas possam ser imprescindíveis ao correcto desempenho das suas funções”.

Se o Sr. Agente X decidisse disparar sobre o cidadão Y porque este havia atravessado a estrada fora da passadeira, possivelmente ao abrigo desta norma não estaríamos perante uma actuação ilegal. Todavia, como é bom de ver, esta norma de habilitante contraria quer o seu fundamento democrático, quer o seu fundamento garantístico. Por um lado, já que seria à Administração que caberia a determinação dos critérios e meios de actuação, por outro, porque aos destinatários seria de todo impossível prever, com um mínimo de segurança, qual a orientação da actuação administrativa.

Extremamente discutível será o necessário grau de concretização exigido, e exigível, para fundar a actuação da administração, nomeadamente quando se esteja perante o exercício de poderes ablativos, isto é, quando se esteja perante actos que colidam (directamente) com os direitos fundamentais.

É que convém ter presente que quanto menor for a densidade da norma habilitante, maior espaço de actuação possuirá a administração o que terá reflexos imediatos na atenuação da intensidade do controlo jurisdicional que pode ser exercido sobre os actos jurídicos em que se concretiza o exercício desses poderes.

Como afirma cristalinamente MÁRIO AROSO DE ALMEIDA “a maior ou menor intensidade do controlo jurisdicional depende da maior ou menor densidade da regulação normativa”, já que os Tribunais Administrativos só podem sindicar a legalidade, e já não o mérito, da actuação administrativa e quanto maior for a abertura que é conferida pelo quadro normativo, menos intensa será a vinculação das autoridades administrativas ao princípio da legalidade e consequentemente menor a sindicabilidade pelos tribunais.

Pois bem, é possível distinguirmos normas mais ou menos fechadas. Assim será consoante se densifique mais ou menos os pressupostos ou os meios de actuação da Administração. Queremos com isto dizer, que a maior ou menor abertura confere à Administração uma maior ou menor margem de livre decisão. Esta constitui um limite funcional da jurisdição administrativa, pois as opções do órgão administrativo tomadas nesse domínio relevam da esfera do mérito e não da esfera da validade.

Mas, se partirmos do principio, à semelhança de BERNARDO AYALA, de que qualquer acto jurídico da Administração pode ser alvo de fiscalização junto dos Tribunais, a pedra-de-toque residirá na seguinte questão: até onde podem e devem os Tribunais controlar a actividade administrativa?

Em sede de princípio devemos entender que a margem de livre decisão por respeitar ao mérito, à oportunidade, à conveniência deverá ter-se por insusceptível de controlo judicial. Reflexamente, tudo o que escape ou se coloque fora dessa esfera será judicialmente sindicável, já que aí estaremos perante a validade da conduta e, nessa medida, já caímos fora da margem de livre decisão, estamos perante um espaço de vinculação.

BERNARDO AYALA entende que apesar deste postulado servir como ponto de partida «não tem força para se assumir como “ponto de chegada”, pois no plano prático-concreto o que é decisivo é apurar onde é que há livre decisão e onde é que há vinculação.”

Importa referir previamente, que a margem de livre decisão encontra o seu fundamento na desadequação que os comandos normativos, por natureza gerais e abstractos, possuem em relação ao caso concreto aliado ao facto de a separação de poderes o aconselhar. Se assim não fosse, a emissão de normas fechadas pelo poder legislativo retiraria à Administração a liberdade de adaptação ao caso concreto.

BERNARDO AYALA, por outro lado, analisa quais os fundamentos para que exista uma espaço de actuação da administração imune ao poder judicial distinguindo factores de duas ordens. Aqueles que radicam numa linha factual, como sejam a falta de aptidão dos tribunais para exercer cabalmente o controlo da margem de livre decisão; a ausência de responsabilização dos juízes pelas suas decisões quando defronte a responsabilidade da Administração pública e ainda vantagens para o administrado na ausência de controlo judicial do mérito da conduta administrativa já que aquela, beneficia de uma proximidade que lhe permite uma maior adequação face aos interesses particulares.

Aponta ainda factores de índole normativa, essencialmente três: o princípio da separação de poderes – já que “se os tribunais controlassem o exercício da margem de livre decisão administrativa estariam, na verdade, a exercer a função administrativa” (MARCELO REBELO DE SOUSA); a restrição dos poderes de cognição do juiz às questões de validade, aquilo que BERNARDO AYALA, denomina de “fundamento legal genérico” e, finalmente, a vontade do legislador, ou seja, o fundamento legal específico.

Falar em margem de livre de decisão não é o mesmo, nem pode ser o mesmo, que falar em total liberdade de decisão, isto é, encontra-se delimitada. São pois possíveis limites legais, como por exemplo, a lei estabelecer que certo poder discricionário da administração só será validamente exercido se o órgão decisor fundamentar essa decisão, no fundo estamos perante requisitos de legalidade específicos de determinada conduta administrativa.

Por outro lado, é possível a existência de limites decorrentes de uma auto-vinculação. Aqui estamos perante orientações de nível intra-administrativo (circulares, despachos, máxime aquilo que geralmente é conhecido por direito circulatório), ou seja, é a própria administração que restringe a sua margem de liberdade, a despeito daquilo que foi a vontade do legislador. O que apesar de possibilitar uma maior previsibilidade (acautelando-se o princípio da igualdade e da segurança jurídica) é de discutível legitimidade.

Podem ainda elencar-se limites internos e limites externos à margem de livre decisão. Quanto aos limites internos ou imanentes, estamos perante aqueles limites que se ligam às condições de exercício propriamente dito da margem de livre decisão. Isto é, as condições que limitam o percurso no qual desemboca aquela que é a decisão final emitida ao abrigo deste espaço de liberdade de actuação. Estes prender-se-ão com os princípios da actividade administrativa constantes do art. 262.º CRP, designadamente, o princípio da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da boa fé, da protecção das posições jurídicas dos particulares, entre outros. Estes limites internos, como é bom de ver, enformam as decisões a tomar pela Administração Pública.

Mas, falta precisar o que são os limites externos, esses dirão respeito, no entender de BERNARDO AYALA, não tanto ao exercício de poderes de livre decisão, mas sobretudo à sua orientação a priori e ao seu controlo a posteriori.

A existência de uma margem de livre decisão (e não um espaço total de decisão) coloca problemas ao controlo de decisões administrativas. Será muitas vezes difícil de precisar aquilo que é o controlo da legalidade e o controlo do mérito da actuação administrativa pelos Tribunais, acabando estes, muitas vezes, por se furtar à sua função de julgar por não quererem adentrar-se de esferas que não lhes pertencem, sob pena de prejuízo para o princípio da separação de poderes.

                                                                                                                             Maria Vieira  Nº 22017

A polémica dos Contratos Associativos na opinião do Doutor Marques Mendes

 

O comentário do Doutor Marques Mendes, a meu ver, merece todo o mérito e é de todo pertinente para a exposição sobre o tema dos Contratos Associativos, que se estabelecem entre o Ministério da Educação e as Escolas Privadas.

No meu entendimento, há de facto uma questão que me parece pouco esclarecida na opinião pública, e que o Doutor elucidou claramente. Isto é, refiro-me à clarificação do conceito e das condições destas Parcerias público-privadas.

A verdade é que os alunos que ingressam nestas Escolas Associativas, não gozam de qualquer tipo de privilégios ou tratamento especial, financiado pelos dinheiros públicos, como muitas pessoas afirmam com desconhecimento de causa, evidentemente.

Por outro lado, é igualmente importante deixar claro que o Estado comprometeu-se a pagar a estas escolas associativas o mesmo montante do custo de um aluno pertencente a uma escola estatal, não advindo daqui quaisquer encargos suplementares. E o que se verificou com a alteração do regime destes contratos, é que o Estado procedeu a um corte de 30% no financiamento, passando as escolas associativas a receber 80.000 euros por turma, por ano, enquanto que, as escolas públicas, com as mesmas condições, recebem 95.000 euros.

Outro ponto bastante pertinente que o Professor abordou na sua entrevista, prende-se com uma frustração de expectativas que o estado depositou nestas parcerias associativas, entendemos mesmo que estamos perante um abuso de direito, tao conhecido no mundo dos juristas – “venire contra factum proprium”- baseado na premissa máxima do direito contratual, isto é, “pacta sunt servanda”.

A verdade é que, se o estado se comprometeu a estabelecer uma parceria com estas escolas com o objectivo destas assegurarem as função educativas e pedagógicas que o Estado não pode assegurar aos seus cidadãos, e, tendo estas parcerias agido de boa fé, cumprindo a sua parte do acordo, e inclusive, obtendo melhores resultados no ranking nacional, não é justo que o Ministério da Educação possa alterar potestativamente os contratos associativos, ainda por cima, já no decurso dos mesmos.

Aplaudimos assim as palavras do Doutor Marques Mendes: “Matar as escolas particulares e cooperativas é inaceitável!”

Contratos Associativos entre Administração Pública e Escolas Privadas

 

No seguimento do trabalho exposto anteriormente neste presente blog, sobre as “Parcerias Público-privadas e o Princípio da Eficiência”, pareceu-me pertinente abordar a temática dos Contratos Associativos, que se enquadram nas PPP.

Tendo sempre por base a definição e a estrutura de uma PPP, e não perdendo de vista a coadunação dos dois vectores fundamentais que enformam as PPP, isto é, o Princípio da prossecução do interesse público e o Princípio da Eficiência da actuação pública, urge apresentar um caso polémico de Parcerias Público-privadas que suscitou bastantes críticas na opinião pública. Iremos abordar o caso dos Contratos Associativos entre a Administração Pública e as escolas particulares.

Podemos defini-los como contratos assinados pelo Ministério da Educação com escolas de gestão privada, através dos quais o ME se compromete a pagar o serviço educativo que estas prestam – em montante equivalente ao custo por aluno no ensino estatal - de modo a que os alunos abrangidos pelo contrato possam frequentar a escola gratuitamente.

Estes tipos de contratos associativos, que incorporam as designadas PPP, estabelecem-se nos casos em que o Estado, não tendo capacidade de proporcionar o ensino a todo os jovens, recorre à iniciativa privada que assume um papel extremamente importante, criando condições físicas, estruturais e pedagógicas que proporcionam a Educação a um vasto número de crianças e jovens.

Muitas destas parcerias associativas estabelecem-se em regiões mais pequenas e por vezes mais carenciadas economicamente, e um pouco isoladas das cidades mais estruturais, onde não existem escolas públicas que proporcionem um ensino decente e de qualidade aos jovens daquela região, sendo o Estado obrigado a criar parcerias com estas escolas privadas para que possam, financiadas pelo Estado, proporcionar um ensino gratuito e de qualidade a estes jovens, em condições de igualdade com os restantes estudantes do país.

A verdade é que, ao contrário do que a opinião pública tem dito sobre o tema, estas “escolas público-privadas” oferecem as mesmas condições aos alunos que a maioria das escolas públicas, não lhes sendo dedicados qualquer tipo de regalias extra!

Por outro lado, e em consonância com o trabalho exposto anteriormente, faz parte de uma das funções fundamentais do Estado, assegurar um Ensino gratuito e de qualidade a todas as crianças em jovens, por força do artigo 43º da CRP, isto é, assegurar a prossecução do interesse público, segundo parâmetros de eficácia. E se o Estado não está em condições de garantir estes interesses colectivos, cabe-lhe arranjar alternativas viáveis, como os contratos associativos com escolas privadas, a fim de suprir esta inviabilidade.

É igualmente importante ter em conta que, estas PPP no campo da educação, não acarretam maiores despesas ou encargos públicos para o Estado do que uma escola pública, pelo contrário, o cortes no financiamento das escolas associativas demonstraram-se mais drásticos do que nas escolas públicas.

Graças às reformas feitas no campo dos contratos associativos pelo ME, que implicaram a diminuição do número de turmas, assim como a cortes no montante de financiamento concedido pelo Estado a estas escolas, colocaram em risco muitas turmas que encerraram, inclusive, colocaram em risco a viabilidade financeira de muitas escolas associativas.

Em jeito de conclusão, acho que é importante deixar claro que a existência de um Estado Social de Direito não é de todo incompatível com o princípio constitucional de Eficiência administrativa, bem pelo contrário.

Portanto, a principal preocupação do poder público é assegurar a satisfação dos interesses da sociedade, numa lógica de maximização da eficiência, e se para tal, for necessário criar Parcerias Público-Privadas, sob forma de contratos associativos de concessão de serviços, então será essa a função do Estado, pois só assim se poderá garantir a eficácia na prossecução do verdadeiro interesse público, muitas vezes esquecido pelos nossos governantes e até pela nossa sociedade.

 

 

As Parcerias público-privadas e o Princípio da Eficiência

 O tema das Parecerias público-privadas tem suscitado na opinião pública grandes controvérsias e acesos debates entre os nossos políticos. Como tal, achei oportuno elaborar um trabalho dedicado ao tema.

Ao longo do trabalho iremos debruçar-nos sobre a conceptualização das PPP, assim como o seu regime jurídico e os tipos contratuais que as enformam. Por outro lado, urge analisar igualmente a questão da importância e finalidade de uma PPP na nossa sociedade, tendo em conta os princípios estruturantes do nosso ordenamento jurídico, que fundamentam precisamente as PPP, referir-nos-emos ao Princípio da prossecução do interesse público e a sua coadunação com o Principio da Eficiência.  

Com o intuito de clarificar o sentido e a extensão das Parcerias público-privadas, bem como os seus elementos nucleares, o regime legal das Parcerias público-privadas foi consagrado no Decreto-lei nº 86/2003, de 26 de Abril, com as devidas alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 141/2006 de 27 de Julho, diploma que estabelece a intervenção do Estado nas PPP.

Assim, nos termos do disposto no nº1, do artigo 2. º, do DL nº 86/2003, entende-se por Parceria público-privada:

«o contrato ou a união de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente à satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. »

 Por outro lado, é imperioso referir alguns dos requisitos legais impostos pelo nosso ordenamento para que se possa estabelecer uma PPP:

1.      Um prazo mínimo do contrato de 3 anos;

2.      Encargos mínimos de 10 milhões de euros;

3.      Um investimento mínimo no valor de 25 milhões de euros.

 Do exposto podemos realçar alguns pilares fundamentais das PPP: a longevidade da relação contratual entre os parceiros públicos e privados; o desenvolvimento de uma actividade tendente a satisfazer as necessidades colectivas; o financiamento e a suportação do risco pelo investimento e pela exploração que recaem sobre o parceiro privado.

 Nas palavras da Professora Maria Eduarda Azevedo, a verdade é que o DL nº 86/2003 proporcionou a consolidação de um novo modo de relacionamento entre os universos público e privado, tornando-se emblema de uma orientação política que visa a criação e legitimação de um novo contrato social, consubstanciando uma nova forma de governação pública. E é precisamente a preocupação de preservação de um Estado social que fundamenta a criação das PPP, tema que iremos desenvolver subsequentemente.

 

Tipologia Contratual

 O nosso ordenamento jurídico, não se propôs criar um novo regime contratual ad hoc para consubstanciar os contratos que enformam as parcerias público-privadas. Ao invés, albergou as formas contratuais clássicas pré-existentes no nosso ordenamento, por forma a acomodar as parcerias público-privadas.

 Como tal, salientam-se as seguintes figuras contratuais:

·         A concessão de obras públicas, em que sobre a entidade privada recaí a obrigação de construir uma infra-estrutura, para utilização directa e imediata dos utentes;

·         A concessão de serviços públicos, no caso em que o privado se encarrega de prestar um serviço público, directamente aos utentes, com remuneração das taxas cobradas aos utentes ou prestadas pelo próprio ente Administrativo, ou, noutros casos, através da transmissão da exploração e gestão do serviço por conta e risco do concessionário;

·         O contrato de prestação de serviços, nos casos em que o ente privado se obriga a prestar um serviço a uma entidade pública, durante um certo tempo;

·         O contrato de fornecimento contínuo, é semelhante ao de prestação de serviços, com a destrinça de que o privado se compromete a proceder à entrega de certos bens necessários ao funcionamento dos serviços;

·         O contrato de gestão, em que o privado assume a gestão de um certo serviço público, sem no entanto suportar os riscos inerentes à exploração financeira do serviço;

·         O contrato de colaboração, nos casos em que o privado auxilia o parceiro público, temporariamente, no desempenho das suas funções administrativas, mediante uma remuneração;

 

Assim, da relação entre o conceito das PPP e os diversos tipos contratuais enunciados, retiramos que a qualificação de uma parceria tanto pode incidir sobre situações em que a entidade privada assegura directamente a satisfação do interesse público, mediante uma remuneração por parte dos utentes ou da Administração, como sobre aquelas em que os parceiros particulares fornecem bens e serviços ao ente público para que este possa desempenhar as suas funções públicas.

 Importância das Parcerias Público-Privadas e o Princípio da Eficiência

Uma questão primordial que se coloca e que tem suscitado grandes controvérsias e inflamadas discussões na opinião pública, é saber, em primeiro lugar, de que forma as PPP contribuem para a prossecução do interesse público, e se tal se coaduna com o princípio da eficiência; por outro lado, há por toda a sociedade quem defenda que o estabelecimento das PPP apenas agrava a dívida pública, e consequentemente, optam pela via da resolução destes contratos administrativos.

Estas são apenas algumas das questões mais problematizadas às quais tentaremos dar uma resposta.

O Principio da Eficiência como mandato de optimização

O Estado possui um conjunto de deveres fundamentais para com os seus cidadãos, e consequentemente, consagrou uma série de princípios fundamentais e estruturantes que assentam na configuração de um Estado Democrático.

Debrucemo-nos sobre o Princípio da prossecução do interesse público, um princípio constitucionalmente consagrado no art. 266º nº 1 da CRP, dada a sua primordialidade.

Nos termos deste artigo, retiramos que cabe ao Estado, em sede de Administração pública, satisfazer as necessidades colectivas, utilizando os recursos humanos e materiais necessários e disponíveis, em cada contexto histórico, para atingir determinados resultados legais pré-determinados.

Contudo, impõe-se uma questão: Será suficiente a Administração cingir-se a promover o bem-estar e o interesse público da colectividade? Ou Será que a Administração deve não só promover esse bem-estar, como fazê-lo da melhor forma possível, maximizando os recursos necessários, segundo uma juízo de eficiência?

Cremos que a resposta prende-se com a segunda opção, isto é, o juízo de eficiência é um princípio constitucionalmente consagrado, ainda que por vezes implicitamente, pelo que deve regular toda a actuação da Administração pública, actuando como vector fundamental da mesma. Podemos inclusive verificar a sua consagração no art. 267º nº2 da CRP e no art. 10º do CPA sobre a eficiência e desburocratização dos serviços.

Elucidativo do que acabamos de enunciar encontra-se a posição dos Professores Paulo Otero e Barbosa de Melo:

«(…) a subordinação da Administração aos princípios de justiça, igualdade e imparcialidade, contidos no art. 266º nº 2 CRP pressupõem uma regra implícita de eficiência administrativa: por um lado, a prossecução do interesse público, segundo critérios de justiça, envolvendo um dever de satisfação das necessidades colectivas vitais através da repartição ponderada dos meios disponíveis a utilizar no sentido de maximizar as vantagens; por outro lado, a sujeição da Administração aos princípios de igualdade e imparcialidade determina um conjunto de regras que, mesmo sem terem em vista primariamente a ideia de boa administração, a título acessório, contribuem para uma maior eficácia, economicidade e racionalidade decisória.»

Posto isto, daqui resulta que o Princípio da prossecução do interesse público não pode, por si só, determinar a actuação administrativa, necessita de ser coadunado com o princípio da eficiência. Por sua vez, este princípio da eficiência surge como “primeiro fundamento constitucional da privatização da Administração Publica”. (Prof. Paulo Otero).

Um dos modelos paradigmáticos desta privatização de serviços e concessões de obras públicas e serviços são precisamente as Parcerias Público-privadas.

Tal como consagra o art. 4º, do DL nº 86/2003, a finalidade primária das PPP é proporcionar um acréscimo de eficiência na afectação dos recursos públicos, garantindo uma melhoria qualitativa e quantitativa dos serviços, isto é, maximização da satisfação das necessidades colectivas, tirando proveito dos recursos disponíveis.

Consequentemente, isto leva-nos a concluir que o estabelecimento de uma PPP exige, como fundamento primário, que a satisfação dessas necessidades seja melhor obtida pelas entidades privadas do que pelo Estado.

Benefícios económicos e sociais de uma PPP

Relativamente à ultima questão, importa referir que as PPP são novas formas de prestação de serviços públicos, que permitem ao sector público beneficiar do investimento e financiamento dos privados, gerando assim, poupanças significativas na utilização dos dinheiros públicos, e consequentemente contendo a dívida pública no âmbito dos parâmetros impostos pelo PEC, sem contudo, diminuir a qualidade dos serviços públicos. Desta forma, vemos inviabilizadas parte das críticas que acusam as parcerias de defraudar o património do Estado.

Por outro lado, as PPP permitem não só tirar proveito do financiamento e dos meios de gestão dos parceiros particulares, como em certos casos, beneficiar dos conhecimentos técnicos e especializados dos privados, com vista à melhoria da qualidade dos serviços público (fruto por exemplo da introdução de novas tecnologias e formas de controlo, assim como uma maior facilidade na contratação dos quadros, já para não falar da tentativa de desburocratização dos serviços).

Outro ponto imprescindível, é o factor risco que, como já referimos, está associado ás PPP e recai sobre os parceiros particulares, seja o risco pelo financiamento e exploração dos serviços, seja o risco pela rentabilidade da infra-estrutura quando esta é amortizada pela procura, através das taxas pagas pelos utentes, no caso paradigmático das SCUT, auto-estradas, pontes etc.

Porém, não são apenas estas as vantagens do estabelecimento das PPP, convém referir igualmente, o estímulo na actividade económica dos particulares, tão importante numa conjuntura económica como a dos nossos dias.

E, por último, um eventual reforço da cidadania, por um lado, com uma aproximação dos particulares à Administração pública, e por outro, através de uma maior envolvência dos cidadãos nos assuntos concernentes à colectividade. Realidades estas, que por sinal, se encontram consagradas em princípios constitucionais, mais precisamente nos artigos 7º e 8º do CPA (Princípio da colaboração da Administração com os particulares e o Princípio da participação).