Teorias relativas à natureza jurídica da superintendência

Na sequência do último debate na nossa subturma, decidimos deixar aqui no blog algumas das questões teóricas que tratámos na nossa exposição relativa ao tema da superintendência.

Este primeiro artigo incidirá, tal como o título indica, nas teorias relativas à natureza jurídica da superintendência. Existem três teorias possíveis:

•  A superintendência como tutela reforçada: é a concepção mais generalizada entre os juristas. Corresponde à ideia de que sobre os institutos públicos e as empresas públicas os poderes da autoridade responsável (Estado) são poderes de tutela. Só que, como comportam mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto é, o poder de orientação, entende-se que a superintendência é uma tutela mais forte, ou melhor, que é a modalidade mais forte da tutela administrativa.

• A superintendência como hierarquia enfraquecida: concepção que mais influencia na prática a nossa Administração. Considera que o poder de orientação, a faculdade de emanar directivas e recomendações, não é senão um certo “enfraquecimento” do poder de direcção, ou faculdade de dar ordens e instruções;

• A superintendência como poder de orientação: considera que a superintendência não é uma espécie de tutela ou de hierarquia, mas um tipo autónomo, sui generis, situado a meio caminho entre uma e outra, e com natureza própria (defendida pelo professor FREITAS DO AMARAL).

Importa agora referir os contra-argumentos, ou seja, as razões pelas quais o Professor Freitas do Amaral rejeita as duas primeiras teorias.

Relativamente à teoria da superintendência como tutela reforçada, o Professor refere que a tutela administrativa consiste num conjunto de poderes de controlo, portanto, não se pode encaixar nesta noção um poder de orientação. Orientar será sempre qualitativamente diferente de controlar. Orientar é definir objectivos, apontar caminhos, enquanto que controlar é apenas fiscalizar e garantir o respeito por certas normas ou valores.

Em relação à teoria da superintendência como uma hierarquia enfraquecida, a justificação do Professor prende-se com a consequência que adviria se esta fosse verdadeira. Caso assim o fosse, os poderes jurídicos a exercer a título de superintendência não careceriam de consagração legal expressa, um por um. A teoria dos poderes implícitos seria suficiente para reconhecer à autoridade superintendente todos os poderes próprios do superior hierárquico que fossem indispensáveis para assegurar a efectivação do poder de orientação em que a superintendência se traduz. A Constituição distingue nitidamente entre a direcção sobre a administração directa e a superintendência sobre a administração indirecta (artigo 199º, alínea d)). A superintendência não se presume, os poderes são aqueles que a lei conferir e mais nenhuns.

Ana Laura Miranda, Ana Marta Limpo e Leonor Serrasqueiro